阿哩阿雜

　

總統制、內閣制與半總統制



　

一、 總統制的定義及特性

　

 所謂『總統制』（presidentialism），是指總統由民選（間接選舉或直接選舉）產生，任期固定，身兼行政大權，而且除非遭受彈劾或主動請辭，不因國會不信任而去職的制度。在此一制度之下，行政、司法、立法三權之間，各有清晰執掌，彼此制衡。行政權與立法權相互獨立，不相統屬。其優點是總統任期固定，不因政爭而去職（但偶有例外），行政權不受立法權宰制，可使總統充分發揮行政效能。其缺點則係總統全力極大，容易導致獨裁，甚至使憲政秩序受到摧殘。另一方面，如果國會和總統分屬不同黨派，國會也可以經常運用制衡機制，阻擾行政權運作，造成『跛腳總統』，導致政府效能低落。但又因總統任期固定，無法以『倒閣』或『解散國會』方式逕行改選，重新訴諸民意，以解決僵局，因此其彈性較不如議會內閣制。

　

 總括而言，總統制有下列各項特性：

（一）、 三權分立清晰，相互制衡，各權之間擁有彼此箝制之權，權責分明。但制衡本身則係依賴複雜之制度設計。其中以美國體制設計最為著名。

（二）、 總統係國家元首，兼任行政首長，對人民負責，而且大權在握，既係國家主權象徵，亦負責實際政治成敗。但因任期固定，除任期屆滿不再當選連任外，一般而言，民意無法迫其提前去職（因違法失職而受國會彈劾者除外）。

（三）、 閣員僅對總統負責，亦不得兼任國會議員。一般而言，總統有充分權力任命閣員，閣員不對國會負責，但其任命在有些國家則需經由國會的同意。

（四）、 總統可由間接選舉或直接選舉產生，但是與國會議員選舉分開舉行，總統本而亦非國會之一員。

（五）、 總統無權解散國會，但可否決（veto）國會所提法案，國會除非以特別多數（通常係三分之二）再行通過，否則無法推翻總統的否決。

（六）、 總統任期通常不超過兩任。在拉丁美洲國家，多限制為一次一任，不得連續連任。有的國家甚至規定終身均不得連任。



總統制在實際的實踐經驗上，往往不是出現強權總統，威脅到憲政民主的成長；就是因國會摯肘，造成『跛腳總統』，行程政府效能不彰的現象，因此除了總統制的創始國美國外，其實際實踐經驗多不成功。在拉丁美洲國家中，僅有中美的哥斯大黎加一國表現較佳，其他均不理想。目前除了拉丁美洲國家外，實施總統制的國家還包括菲律賓、南韓及部分亞、非國家。一般學界多認為，總統制比較不利於民主體制的鞏固與發展。這主要是因為下列的原由：

 

第一，總統制較不具彈性，遇行政權與立法權相持不下時，無法以倒閣獲解散國會方式訴諸民意解決，而只有將僵局拖延下去，直到任期屆滿為止。但在此一過程中，極易引發民怨，或招致軍方及情治系統的不滿，進而造成政治動盪局面，或是導致民主體制的崩潰及逆退。

　

  第二，總統選舉是一種『零和』(zero-sum)式的競爭，而不似內閣制下的國會大選，失敗的黨派仍可在國會中擁有一定比例的議席，不會『全盤皆輸』，並可繼續扮演制衡、監督之角色。但在總統制之下，總統選舉失敗的黨派及其候選人，卻只有在數年之後捲土重來，很可能會因再次失敗而輸掉整個政治生命。因此總統制下的總統大選往往形成極激烈的對決局面，而各方候選人更不惜以『全國式總動員』方式，爭取群眾的支持，結果極易引發政治動亂或社會失序的危機，比較不利於民主體制的穩定及成長。

　

  第三，總統制是一人當政，集全國民眾之期望於一身。而且總統當選人往往也深具個人魅力。如果執政政績不佳，則易造成選民寄望的幻滅，甚至引發政治動盪或軍人干政。

　

  第四，總統制對政黨組織的發展與黨紀的維繫，較為不利。總統制下的國會議員，其選舉往往並非與總統選舉同時舉行，而且國會與總統常係由不同政黨控制，總統又無法解散國會，提前大選，因此國會議員黨紀束縛較小，自主性高。一位議員往往只要盡心照顧本選區的選民利益，而無須黨的全力支援，即可當選，因此造成黨紀不彰的現象，亦不利政黨組織的發展。由於政黨黨紀維持不易，導致政黨政治不易制度化，也較不利於民主成長。

　

  第五，如果總統個人威望甚隆，又得到國會同黨議員的全力支持，則其權力將極大無比，甚至使制衡機制無法落實運作，造成獨裁局面，進而壓抑反對力量，形成民主的倒退。這在許多拉丁美洲國家尤為常見之現象。



















二、 議會內閣制的定義及特性

　

 嚴格來說，『內閣制』(parliamentalism)應稱之為『國會制』或『議會內閣制』。議會內閣制是以議會（國會）為權力核心，行政系統受議會的節制，行政權與立法權合一，政府（內閣）則對議會負責。而且不同於總統制的制衡(check and balances)理念，議會內閣制的基本原則是責任政府(responsible government)