阿哩阿雜

　

總統制、內閣制與半總統制



　

一、 總統制的定義及特性

　

 所謂『總統制』（presidentialism），是指總統由民選（間接選舉或直接選舉）產生，任期固定，身兼行政大權，而且除非遭受彈劾或主動請辭，不因國會不信任而去職的制度。在此一制度之下，行政、司法、立法三權之間，各有清晰執掌，彼此制衡。行政權與立法權相互獨立，不相統屬。其優點是總統任期固定，不因政爭而去職（但偶有例外），行政權不受立法權宰制，可使總統充分發揮行政效能。其缺點則係總統全力極大，容易導致獨裁，甚至使憲政秩序受到摧殘。另一方面，如果國會和總統分屬不同黨派，國會也可以經常運用制衡機制，阻擾行政權運作，造成『跛腳總統』，導致政府效能低落。但又因總統任期固定，無法以『倒閣』或『解散國會』方式逕行改選，重新訴諸民意，以解決僵局，因此其彈性較不如議會內閣制。

　

 總括而言，總統制有下列各項特性：

（一）、 三權分立清晰，相互制衡，各權之間擁有彼此箝制之權，權責分明。但制衡本身則係依賴複雜之制度設計。其中以美國體制設計最為著名。

（二）、 總統係國家元首，兼任行政首長，對人民負責，而且大權在握，既係國家主權象徵，亦負責實際政治成敗。但因任期固定，除任期屆滿不再當選連任外，一般而言，民意無法迫其提前去職（因違法失職而受國會彈劾者除外）。

（三）、 閣員僅對總統負責，亦不得兼任國會議員。一般而言，總統有充分權力任命閣員，閣員不對國會負責，但其任命在有些國家則需經由國會的同意。

（四）、 總統可由間接選舉或直接選舉產生，但是與國會議員選舉分開舉行，總統本而亦非國會之一員。

（五）、 總統無權解散國會，但可否決（veto）國會所提法案，國會除非以特別多數（通常係三分之二）再行通過，否則無法推翻總統的否決。

（六）、 總統任期通常不超過兩任。在拉丁美洲國家，多限制為一次一任，不得連續連任。有的國家甚至規定終身均不得連任。



總統制在實際的實踐經驗上，往往不是出現強權總統，威脅到憲政民主的成長；就是因國會摯肘，造成『跛腳總統』，行程政府效能不彰的現象，因此除了總統制的創始國美國外，其實際實踐經驗多不成功。在拉丁美洲國家中，僅有中美的哥斯大黎加一國表現較佳，其他均不理想。目前除了拉丁美洲國家外，實施總統制的國家還包括菲律賓、南韓及部分亞、非國家。一般學界多認為，總統制比較不利於民主體制的鞏固與發展。這主要是因為下列的原由：

 

第一，總統制較不具彈性，遇行政權與立法權相持不下時，無法以倒閣獲解散國會方式訴諸民意解決，而只有將僵局拖延下去，直到任期屆滿為止。但在此一過程中，極易引發民怨，或招致軍方及情治系統的不滿，進而造成政治動盪局面，或是導致民主體制的崩潰及逆退。

　

  第二，總統選舉是一種『零和』(zero-sum)式的競爭，而不似內閣制下的國會大選，失敗的黨派仍可在國會中擁有一定比例的議席，不會『全盤皆輸』，並可繼續扮演制衡、監督之角色。但在總統制之下，總統選舉失敗的黨派及其候選人，卻只有在數年之後捲土重來，很可能會因再次失敗而輸掉整個政治生命。因此總統制下的總統大選往往形成極激烈的對決局面，而各方候選人更不惜以『全國式總動員』方式，爭取群眾的支持，結果極易引發政治動亂或社會失序的危機，比較不利於民主體制的穩定及成長。

　

  第三，總統制是一人當政，集全國民眾之期望於一身。而且總統當選人往往也深具個人魅力。如果執政政績不佳，則易造成選民寄望的幻滅，甚至引發政治動盪或軍人干政。

　

  第四，總統制對政黨組織的發展與黨紀的維繫，較為不利。總統制下的國會議員，其選舉往往並非與總統選舉同時舉行，而且國會與總統常係由不同政黨控制，總統又無法解散國會，提前大選，因此國會議員黨紀束縛較小，自主性高。一位議員往往只要盡心照顧本選區的選民利益，而無須黨的全力支援，即可當選，因此造成黨紀不彰的現象，亦不利政黨組織的發展。由於政黨黨紀維持不易，導致政黨政治不易制度化，也較不利於民主成長。

　

  第五，如果總統個人威望甚隆，又得到國會同黨議員的全力支持，則其權力將極大無比，甚至使制衡機制無法落實運作，造成獨裁局面，進而壓抑反對力量，形成民主的倒退。這在許多拉丁美洲國家尤為常見之現象。



















二、 議會內閣制的定義及特性

　

 嚴格來說，『內閣制』(parliamentalism)應稱之為『國會制』或『議會內閣制』。議會內閣制是以議會（國會）為權力核心，行政系統受議會的節制，行政權與立法權合一，政府（內閣）則對議會負責。而且不同於總統制的制衡(check and balances)理念，議會內閣制的基本原則是責任政府(responsible government)<不但個別之閣員需對議會負責，內閣整體亦需對議會負責。如果議會對某位閣員或整體內閣不信任，個別閣員或整體內閣便需要辭職以示負責。

　

 綜合言之，議會內閣制有下列幾項特性：

　

一、 行政、立法合一，而非明顯之三權分立，而且無總統制式的制衡機制。

二、 國家元首與行政首長分由兩人擔任。因為歷史傳統與個別制度差異，其名稱並不固定。國家元首有的稱之為國王，有的稱為總統，也有的稱為大公（如盧森堡）或親王（如列支敦士登）。至於行政首長則多稱之為首相或總理。

三、 行政首長的產生是建立在議會的同意之上，並對議會負責。行政首長及閣員通常可兼任議員，（但有些國家規定不得兼任），並得因議會的不信任而去職。因此閣揆的任期較不固定。

四、 元首發佈命令時，需經行政首長或有關閣員副署(countersigning或countersignature)，以明權責，其責任則由副署者承擔。無副署者，則元首之政令不生效力。因此元首的角色實係『統而不治』(reign but not govern)。

五、 國家元首平常主要承擔儀式性任務。但是當國家發生緊急危難，得超越黨派，任命新的行政首長，或宣布行使緊急權力，保護國家渡過危難。因此國家元首雖然不經常行使權利，卻仍擁有象徵性權力(*symbolic power)或保留之權力(reserved power)。

六、 行政首長係由間接方式產生。通常係由人民選舉國會議員，再由國會議員選舉產生行政首長。至於國家元首產生方式，則多係以君主繼承（立憲君主國家），或間接選舉（共和體制國家）方式產生，但亦有採取直接選舉者。

七、 議會通常有『倒閣權』，內閣通常也有『國會解散權』，但亦有特例。此二權限使議會內閣制下的議員黨性較強，黨紀亦較易維持，因為如果執政黨議員對內閣決策不表贊同，導致『倒閣』，議員即需重新面對大選。



 若在野黨議員不支持本黨之決策，轉而支持執政黨，則無異將使本黨失去執政機會，同時也可能因選民背棄而遭致落選。基於此，議會內閣制通常有較強之黨紀及較完善之政黨組織。

　

 儘管議會內閣制將立法權與行政權結合，減低了內閣與國會間衝突的機會，而且有較總統制為佳的黨紀及政黨組織，全球的民主國家，也多係實行議會內閣制。但議會內閣制本身卻不一定能確保政府施政效能良好，也不一定能杜絕獨裁、濫權的情事發生。這主要是因為下列幾項原因：

　

  第一，不同的選舉制度影響到政黨體制的歧異發展，也造成政府穩定與不穩定的差異結果。一般而言，採取單一選區(single-seat constituency)，一選區只選一席，並採多數決(majoritarian)的選舉制度，有利於兩黨制的發展（如英國、紐西蘭）。採取中選區（每一選區選出二至五席）或大選區（每選區選六席以上），或者採比例代表制的國家，則較易形成多黨制（如歐陸、y-system)的國家，有德國、瑞典等；發展為分歧多黨制(polarized multi-party system)的，則有義大利、芬蘭、荷蘭等。政黨體系成員越多的國家，其內閣組成就越為不易，而內閣維持的時間相對的也就越短。其中尤以二次大戰以後的義大利最為著名，平均每一屆內閣的壽命只有七、八個月的時間。相對的，採取兩黨制的英國，柴契爾夫人的保守黨任閣，則連續執政十一年之久，最後雖因黨內異見而被迫下臺，保守黨卻仍繼續當政。但是執政時間的長短，並不是政府安定的與否的唯一指標。在內閣更迭頻仍的國家（如義大利），只要文官體制保持中立，不介入政爭，並形成優良的行政自主傳統，政府仍能保持高度效能，不受政黨政治擺布，也使政爭及倒閣的影響減至最低程度。但是，一般而論，倒閣的機會越少，政局越為穩定，則係事實。

　

  第二，在採取比例代表制的國家，政府多係由多黨聯合組成，政局容易出現不穩現象，已如前述。但在採取多數決制度的國家，如果某一政黨長期掌握國會多數，則易發生濫權情事。在民主發展穩定的國家，如瑞典，社會民主工黨自一九三二年起，連續執政達四十四年之久，，一九八零年代後，又繼續執政進實難，該黨的社會福利政策，雖聞名國際，但長期一黨執政的結果，卻也造成官僚主義橫行，資源浪費，福利國家政策尾大不掉等現象，最後終因經濟不景氣，民怨四起，而在一九九一年大選中為選民所唾棄。另外，在民主政治比較不上軌道的國家，如印度及牙買加，都發生過暫停選舉，終止民主憲政的不利情事。

　

 基於此，議會內閣制雖然比總統制較有利於民主制度的穩定發展，但卻不能絕對保證專政、獨裁現象不致發生。單純的想以採行議會內閣制，建立起穩定的民主制度的作法，乃是不切實際的。民主憲、的成長，以及民主制度的穩定的發展，實包含其他更為複雜的文化、經濟、社會及政治因素，而制度選擇因素只是其中一項成因，卻非充分條件。













三、 半總統制與雙重首長制

　

  所謂半總統制(semi-presidential system)，是指總統經由直選產生，而總理及內閣係對國會負責，並將兩者結合於一的制度。根據此一定義，民主國家一共有七個合乎此一制度的例子，分別是：



(一)、 威瑪共和時期（1919--1933）的德國（註A），及當前的：

(二)、 奧地利

(三)、 冰島

(四)、 愛爾蘭

(五)、 葡萄牙

(六)、 芬蘭

(七)、 法國







(註A)

威瑪共和的憲法係於一九一九年七月三十一日由德國國民會議通過。一九三三年，希特勒上台後，此一憲法實際上被廢除。由於國民會議在威瑪(Weimar)城召開，故名威瑪憲法，此一時期（1919-1933）亦稱為『威瑪德國』，或『威瑪共和』。威瑪憲法全文共181條。規定『德國為一共和國，一切權力來自人民』。實行聯邦制。外交、國防、殖民、貨幣、關稅、財政、郵電等歸中央政府管轄。聯邦有權變更各邦疆域或設立新邦。各邦如有不依德國憲法和法律盡其職守者，總統得以壓力迫其遵守。各邦也設有憲法、議會和政府，有掌握警察之權以及在教育和某些稅收方面的權力。各邦之間發生爭端由最高法院裁決。憲法規定實行議會民主制。國會議員由年滿二十歲的男女公民，按比例代表制，通過普遍、平等、直接和秘密的選舉產生。國會行使立法權，並有權任命內閣，總理和各部部長必須向國會負責。參議院由各城邦政府選派的代表組成，是一個諮詢性機構。總統是國家元首，由普選產生，任期七年，可連選連任。總統在任期內，可由國會2/3多數提請全民投票予以免職。總統有權任命總理和部長，有權解散國會和下令舉行改選。總統還擔任全國武裝力量的統帥。可以在他認為『公共安寧和秩序遭到擾亂或危害』時使用武力，並宣布公民基本權力停止生效。憲法規定『法官地位獨立並只服從法律』。由最高法院解釋法律，裁決各種爭端，並推薦下屬國務法院、勞工法院等機構的法官人選。憲法還規定，『所有德國人民在法律面前平等』；廢除等級特權及貴族稱號；公民人身自由、住宅和通訊自由不得侵犯；公民有不攜帶武器舉行和平集會的權力，但露天集會需予以申報，直接危害公共治安者，得禁止之。規定選舉自由和選舉秘密受到保障，人民有同等受教育的權力。規定人民有工作自由、結社（指結成勞工團體）自由、契約自由、經營工商業自由、財產自由（私人財產不容侵犯）等等。此外，憲法中還包括實行所謂『經濟民主』和『社會主義』的內容。威瑪憲法被憲法界視為一部相當先進的憲法。







但誠如前文所指出的，總統直選並非議會內閣制的常態。但實施總統直選的三個國家（奧地利、冰島、愛爾蘭）基本上仍係實施議會內閣制，並不因總統係採直選方式，就使其失去議會內閣制的特質。而且在這些國家中，總統的行政權力甚為有限，有時甚至只扮演儀式性角色而已。尤其是當總統與總理為同一黨籍，而總統又非該黨領袖時，總統個人的角色並不重要，因此總統民選與否，實在無足輕重。更不可能僅僅因為是由直選，就想逾越憲法所賦予的職權，而獲得行政大權。基於此，一般憲政學者，均將此三國列為『議會內閣制』，而非『半總統制』。

　

  至於芬蘭的總統則因一九一九年憲法規定其與國會共享立法權，與國務委員共享政權，並擁有廣泛的外交權，情況較為特殊。在立法方面，總統有權發佈議會選舉命令，解散議會；有權向議會提出法案，或對現行法律提出修改、解釋或廢止之建議。政府擬定的法案也需經由總統批准才能提交議會討論，若法案送交總統三個月內未被批准，則被視為否決。

　

  在行政方面，總統擁有最高行政權，有權任命內閣總理，內閣雖需得到國會的信任，但若係總統與議會間對信任問題發生歧見時，總統有權解散國會。但是總統的命令卻必須在內閣會議中通過，並由有關部長副署，方得生效，此又與議會內閣制的規定相符。在外交方面，總統負責對外政策，委任駐外使節，徵得國會同意後，可與外國締約、宣戰或媾和。在司法方面，總統可徵得最高法院同意，宣布特赦或緩刑。

　

  但在實際運作上，芬蘭總統最重要權限實係外交權。由於芬蘭係分歧的多黨制國家，內閣更動頻仍，而芬蘭又地處北隅，與蘇聯為鄰，特別需要充分而靈活的外交權運作才能在國際生存。因此相對於變動不拘的內閣總理職位，總統就扮演著一股持久穩定的力量，持續的以『積極的和平中立』政策，發揮芬蘭的國際角色。芬蘭不但對東西強權保持一定的距離，而且還積極的運用它的中立地位，承擔國際仲裁、禁武、廢核等重要任務。這時與芬蘭總統的外交權運用，關係密切。從一九四六至一九八一這三十五年間，芬蘭內閣平均壽命止有十三個月，但總統卻只有巴錫基威（J.K. Paasikivi）和克克寧(Urho kekkonen)這兩位擔任過。因此芬蘭的總統每任任期雖然只有六年，但實際擔任的期間卻遠超過於此。而芬蘭總統雖然係由政治人物出身，但一當選總統後，卻均能超越黨派囿見，保持超然立場，追求國家整理利益，因此芬蘭的選舉人團也一再選舉他們續任總統。（註B）

　





（註B）

 芬蘭總統每一任任期六年，連選得連任。選舉總統係直接間接混和，由301位選舉團選舉。原規定係第一輪選舉中得票過半數者當選總統，否則就要進行第二、第三輪選舉。第二輪中得票前兩位的候選人才有資格進入第三輪選舉。但在一九八八年後重新規定，第二輪改由選民直接投票，而如果任何一位候選人得到超過百分之五十的直接選票，選舉人團就無須再行投票，得過半數選民支持的候選人自然當選。







  相對於總統的外交權運作，芬蘭的內閣總理則將注意集中於內政事務。此種內、外分工的『半總統制』，實係總統制與議會內閣制之間的一種特例。

　

  至於法國第五共和的政制安排，一般多認為，其主要特色實係總統制，而非總統制與議會內閣制之折衷。因此在實踐上並非真正的『半總統制』。

　

  依據一九五八年制訂的法國第五共和憲法，總統任期七年，由總數達八萬人的選舉人團選舉產生（一九六二年修憲改為直選產生）。而國會任期則為五年，並採責任內閣制，總理及其政府需對國會負責。但是總統本人則擁有龐大的權限，其權力甚至超過實行總統制的美國總統，但卻又不對國會負行政責任，享有違反『責任內閣制』原則的個人權限。在戴高樂總統執政十年間，他曾運用此一憲法所賦予之權力，四度舉行公民複決投票，兩度解散國會，三度撤換總理，並曾一度行使緊急措施特權。結果不但使得總理成為總統之屬員，而且使第五共和憲法成為一部實質的超級總統制憲法。

　

  根據第五共和的憲法規定及憲政運作，總統可不經由副署任命總理（不需經國會信任投票之程序）、使用緊急權力、舉行公民複決、解散國民議會、提請憲法委員會解釋未公佈之法律是否違憲，對國會兩院提出咨文、實施特赦、任命國家文武官員、擔任三軍統帥並主持國防最高會議、主持最高司法會議、擔任部長會議之主席、派任大使或特使駐節外國。此外根據一九六四年公佈的行政命令，總統還擁有『核子使用權』。這些廣泛的權力顯示法國總統權力遠較芬蘭為大，不僅限於外交、國防範圍，而且成為『行政的泉源』。戴高樂個人並曾指出，『總統必須成為行政權的真正首腦，……由他真正的指派政府並主持會議，真正的任命民政、軍政、司法各項職務，真正的統帥三軍；總之，一切重要決策及權力自總統衍生。』

　

  在實際的權力運作上，由於自一九五八年至一九八六年間，法國總統與總理均為同一黨籍，而總統又係該黨之實際領袖，因此總理一直成為其僚屬。在此二十八年間，戴高樂、龐畢度、季斯卡和密特朗四位總統，均享有超級的總統大權，他們由民選產生，在國會中擁有絕對多數議員的支持，其政績受到議會或選民抨擊時，又有總理及內閣可為替罪羔羊，並以更換總理方式解決。當總統與總理間發生歧見時，也是以總理辭職方式解決（註C）。基於此，許多人將第五共和的雙首長制體制比擬為『強勢總統制』、『超級總統制』。



　



（註C）

例如在一九七六年右派執政期間，當時任總理的席哈克要求總統季斯卡強化總理權力，惟遭季斯卡拒絕，席哈克乃於七月間辭去總理之職。另外在戴高樂期間，一九六二年總理戴布瑞亦因對阿爾及利亞政策見解不同。而以總理辭職收場。







  但是如果總統和國會多數黨為不同黨派時，總統的『憲法權力』就將面臨到國會實質的『多數權力』的箝制，講管他仍然可以任命他自己所屬意的總理候選人，但國會卻可以『不信任案』的方式，拒絕他所任命的總理人選（見第五共和憲法第五十條），形成『倒閣』及『跛腳總統』的局面。在這樣的處境下，總統只有以接受國會多數黨的領袖出任總理，或解散國會、重新大選（但一年只能改選一次）的方式，解決僵局由於總統任期為七年，國會任期為五年，因此每格五年，就有一次發生上述僵局的可能機會。所幸在第五共和的最初二十八年間，上述情況並未發生。

  可是在一九八六年三月的國會大選後，上述的僵局卻終於出現了。執政已五年的社會黨總統密特朗（任期制一九八八年屆滿），由於該黨在國會中失去多數席次，被迫任命右派『自由共和聯盟』領袖之一的席哈克出任總理（席哈克曾在季斯卡總統時代出任過總理）。進而展開了為期兩年兩個月（自一九八六年三月至一九八八年五月）的『左右共治』（Cohabitation）

　

  在這兩年多的期間裡，『超級總統』以不復存在。但總統依然可以運用憲法賦予的各種權力發揮他在外交、國防及人事任命等方面的優勢性角色。而總理也可運用國會多數的優勢，實質的限制了總統的行政權力（註D）。儘管密特朗和席哈克兩人都小心翼翼的處理權力互動問題，並儘量避免發生憲政危機，但仍然出現了多次權力衝突。譬如，密特朗總統曾經三次拒絕席哈克政府施政的條例草案，但席哈克政府都將其改寫為法律草案，送交國會通過，完成立法程序，而使其實質上獲得通過。但這以證明密特朗總統即使是以『少數總統』在任，卻並非『虛位元首』。另外，密特朗總統也否決了右派政府原先所提的外交、國防、司法三部部長人選，迫使席哈克重新提名黨派色彩較淡的人選。但即使如此，席哈克政府仍大幅度的介入外交與國防事務，使此二權限不再僅歸總統獨掌。再者，密特朗與席哈克兩人共同出席東京的七國高峰會議、海牙的歐市高峰會議、魁北克的法語國家高峰會議等，均凸顯了外交權不再由總統所獨掌，以及一個國家有兩位行政領袖的事實。

　





（註D）

例如外交部長雷蒙即下令駐外大使盡可能將重要電訊呈報總理府或外交部，而密特朗總統所得知的外交情報，則經過外交部的篩檢，使密特朗的外交權限，大受影響，亦不易掌握外交全盤情勢。另外，在國防權限方面，密特朗的權限除核武使用權未受影響外，其他的國防主動權均為總理席哈克所掌握。席哈克政府並命令『對外安全總署』主管縮減其與密特朗總統的合作事項。而在當時非洲查德危機中的法國軍事行動，以及在伊朗危機中法國戰艦的調遣，亦由席哈克所掌握。由此可見，密特朗總統雖然仍擁有憲法所賦予的外交與國防權力，但實權卻已大受影響。







  基於在『共治』時期法國的確出現雙重行政首長的事實，有些學者認為此二年的共治期，才是真正的『半總統制』或『折衷制』出現的年代，但也有學者認為，這實係『議會內閣制』體現的年代。因為此時的權力核心是國會與政府，而不再是總統。但是無論如何，共治期間的強勢總統的確已不再存在，也並非『總統制』當道的時候了。

　

  不過，如果我們將法國的第五共和和芬蘭的『半總統制』相比較，當可發現兩者之間的重要歧異：

　

（一）、 芬蘭總統的任期相當長，而且係超越黨派政治而實施其權力。法國總統任期相對較短，卻並未擺脫黨派政治而運作其權力。因此芬蘭的總統具有真正的全國性威望，公正無私的實施外交、國防等權限，法國總統卻依然是為其權力的鞏固做考量，而且身深的介入權力爭奪的黨派鬥爭。因此，在芬蘭，總統可以扮演一股安定、持久的政治穩定力量。在法國，總統卻常是政爭的泉源和憲政危機的焦點。

（二）、 芬蘭的總統不輕易介入內政事務，亦不涉及黨爭。而法國的總統卻主導行政大權，並且當其與國會多數同黨時，更主導該黨的權力佈局，涉及國內政治、經濟、財政等公共事務。不過由於有總理為其分擔責任，因此總統常常可在政治責任上置身事外，而形成『有權無責』的局面。

（三）、 由於第五共和體制的權責不清、設計不當，每五年即有可能因總統與總理不同黨籍而形成的憲政危機，頗不利於民主的穩定成長。而且由於總統係直選產生，又擁有廣泛的憲法權力，因此不易扮演公正無私的仲裁者的角色，國會也頗難對總統的權力加以實質的限制。相對的，芬蘭的憲政體制卻無此一缺陷，而且由於總統和總理一樣都是由間接選舉產生，也免除了大權在握，國會無法約制的缺憾。



  基於此，自一九一八年以來，芬蘭的憲政體制並無實際的運行困難，也無強權總統或超級總統、尾大不掉的困境。但法國的第五共和體制，卻被視為一套不易運作，而且可能為民主帶來危機的制度。在總統制、議會內閣制、委員會制、半總統制及其他中間類型裡，法國第五共和也不被視為一種憲政制度的理想類型，更非其他新興民主國家的憲政楷模。



















四、委員制及其變體

　

  除了總統制及議會內閣制之外，還有幾種特殊的民主體制，其中最著名的是瑞士的委員制（council system），以及法國第五共和的半總統制（semi-presidential system）。但是，嚴格說來，這兩種制度仍可歸類為上述兩種基本體制之一，只是它們離總統制會議會內閣制的原始模型較遠罷了。有的學者將這種中間類型的制度稱之為『折衷制』或『混和制』，但因此種制度的發展並不穩定，亦非折衷之產物，因此本書僅以『中間類型』稱之，而不採用『折衷制』命名。

  瑞士的委員制是一種特殊歷史及環境下的產物。瑞士的中央政府稱之為聯邦委員會（Federal Council），由七名委員組成。這七位委員是每四年一任，由聯邦議會（包括兩百位議員組成的『眾議院』即由四十六位議員組成的『參議院』兩部分）（註E）從眾議員中選出，每州之當選人不得超過一人。眾議院改選後，這七位委員全部改選。議員若當選委員後，則需辭去議員之職。當委員出缺時，則由聯邦議會補選。

　





（註E）

  瑞士是聯邦制國家，人口約六百五十萬人，領土四萬一千三百平方公里。全國共有二十三的州，其中有三個州實施分制，形成六個『半州』。議會採兩院制，眾議院亦稱國民議會，共有兩百名議員，係由普選產生，任期四年。參議院亦稱聯邦院，有四十六名議員，每州選派兩名，每『半州』則選派一名。選派議員的方是由各州自行決定，有的由公民普選，有的由州議會選舉，有的則由公民大會直接選舉。每州議員任期一至四年不等。眾議院與參議院合稱為聯邦議會。聯邦議會負責憲法的制訂和修改、審議各州州憲、審議和批准國際條約、制訂預算、通過決算、宣戰、媾和、發佈動員令、宣佈大赦特赦，並選舉聯邦委員會委員及聯邦主席、副主席，戰時並選舉一名將軍任全軍統帥。因此聯邦議會本係瑞士的實權機構。







  這七位委員之間互不統屬、權力平等，實行集體領導，其主席即為聯邦主席，亦即國家元首，任期一年，不得在次年連任。任滿後則由副主席升任。而聯邦議會則再從七位委員中選一位擔任副主席。這七位均可繼續連任委員。自一九五九年以來，七位委員一直由瑞士的四個主要政黨：基督教民主黨、社會黨、激進民主黨和中間民主聯盟依2：2：2：1的比例分配。其中前三者各得二席，中間民主聯盟則分配一席。此一分配方式使得瑞士政府長期以來一直是維持多數黨政府統治，而且不僅是多黨聯合和多數黨當政，且為各黨的大聯合（grand coalition）型態，政局自然十分穩定。

　

  瑞士的委員制雖然與總統制及議會內閣制均不相同，但究實而論，此一體制實較接近議會內閣制。其理由如次：

　

（一）、 國家元首每年一任，不得連任，其權力與其他委員相等，實係象徵角色的元首，而非行政權集於一身的總統，此實較接近議會內閣制之下國家元首的角色。

（二）、 議會決定政府委員的任免，亦即政府建立在國會同意的基礎之上。此亦係議會內閣制之特質。

（三）、 政府委員的政黨分佈反映了議會內部政黨分配的現實，政府委員必須先當選眾議員，才能擔任委員，這亦符合議會內閣制的特性。



  但委員制之下的集體領導型態，卻與議會內閣制的閣揆一人領導方式，相當不同。而議會內閣制的特色之一，國家元首與行政首長分由兩人擔任，在集體領導體制下，亦不復見，這也可視為委員制之獨特之處。另外，議會不得以不信任投票方式推翻聯邦委員會，亦係特色之一。但若視『委員制』為議會內閣制的某種變體，亦無不可。

　

  採取委員制的國家，除了瑞士之外，還包括南美的烏拉圭和東歐的南斯拉夫。

　

  根據一九五一年的烏拉圭憲法，為防止總統獨裁，以『聯合執政』制替代總統制。並成立一個由九人組成的『國務委員會』，委員任期四年，其中六人由大選的多數黨成員擔任，另三人由第二大黨的成員擔任。這九位委員各由一位國務秘書協助，處理有關各部之工作。國務委員會主席，及國家元首，由多數黨六名委員中得票最多的前四位委員輪流擔任，每人任期一年。但是此一制度只實施到一九六六年，即重新為總統制所取代。

　

  至於南斯拉夫的委員制則只是一個象徵性領導機構，其實權則由共黨（名稱為共產主義聯盟）掌握，並非真正的民主體制。根據一九七四年的南國憲法，聯邦主席團由南國境內的六個共和國及兩個自治省各派一位代表，加上南共聯盟主席一人，共九人組成，每屆任期五年，任何人不得連任兩屆以上。南國共黨領導人迪托在世時，聯邦主席團主席一直由其擔任。在他逝世後，主席團主席、副主席每年改選一次，由主席團九位成員輪流擔任。主席團的工作必須遵循集體決定、集體負責及協商一致的原則。對內對外代表國家，統率武裝力量和管理國防事務，並有立法提案權，頒布議會通過的法律和命令，也有權建議聯邦議會通過某項對內對外政策。但是主席團作為一集團並不直接對議會負責，主席團個別成員卻需對選舉它的個別議會負責（主席團主席係由各共和國或自治省的議會出）。而且在主席團之下，還有以總理為核心的政府行政機構。因此南斯拉夫的主席團制和瑞士、烏拉圭的委員制均不相同，它並非行政（執行）機構，而僅係一集體性的國家元首的制度性安排，而且此一制度也已在一九九一年南斯拉夫內戰爆發後，失去了功效。